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實施城鎮化戰略,不斷提高城鎮化水平,這是落實科學發展觀,建設和諧社會的基本要求;是發展農業、富裕農民、繁榮農村、縮小城鄉差距的主要途徑;也是世界各國走向現代化的基本經驗。本文對近幾年山東小城鎮發展現狀進行了客觀描述,深入分析了山東小城鎮發展中存在的主要問題,旨在促進山東小城鎮的快速發展。
一、山東小城鎮發展現狀及主要特征
改革開放以來,山東省小城鎮隨著鄉鎮企業的騰飛,得到了較快發展。近五年來,全省各地認真貫徹落實《中共山東省委、山東省人民政府關於進一步加快小城鎮建設的決定》,小城鎮建設進入了一個新的快速發展時期,全省農村小城鎮建設初具規模。截至2004年底,全省共有小城鎮1479個,其中城關鎮104個,其它建制鎮1375個,佔全部鄉鎮總數的83%。在全部小城鎮中,平原地區901個,佔60.9%,丘陵地區451個,佔30.5%,山區127個,佔8.6%。
全省小城鎮鎮區人口已達1426.7萬人,佔全部鄉鎮人口的18.3%。其中鎮區人口10萬人以上的有6個,5—10萬人的有25個,3—5萬人的有39個,1—3萬人的有335個,1萬人以下的1074個。鎮區人口5萬人以上的小城鎮個數已達到31個,佔全省小城鎮個數的2%,1萬人以上的小城鎮個數已達405個,佔27.4%。小城鎮的聚集功能、經濟帶動、輻射功能和吸納農村富餘勞動力、帶動農民增收功能得到充分發揮,小城鎮經濟社會發展呈現出以下特征:
1、小城鎮規模擴大,質量提昇
全省平均每個小城鎮87.6平方公裡,比1999年增長26.7%;戶數1.36萬戶,比1999年增長36%;人口4.64萬人,比1999年增長33.7%;勞動力2.6萬人,比1999年增長38.2%,其中,非農業勞動力1.3萬人,增長80.5%。
按鎮區人口分組看,5萬人以上的小城鎮平均80.18平方公裡,戶數3.33萬戶,人口10.46萬人,勞動力5.83萬人,其中,非農業勞動力4.91萬人。3—5萬人的平均86.23平方公裡,戶數2.3萬戶,人口7.63萬人,勞動力4.67萬人,其中,非農業勞動力3.38萬人。1—3萬人的平均89.39平方公裡,戶數1.57萬戶,人口5.38萬人,勞動力3.03萬人,其中,非農業勞動力1.65萬人。
2、經濟實力大幅增加
全省平均每個小城鎮財政收入1998.2萬元,是1999年的2.68倍;財政支出1626.8萬元,是1999年的2.40倍;企業個數419個,是1999年的2.09倍;企業實交稅金2467.3萬元,是1999年的3.57倍。
按鎮區人口分組看,5萬人以上的小城鎮平均財政收入6561.7萬元,財政支出4354.9萬元,企業個數1473個,企業實交稅金8685.9萬元。3-5萬人的平均財政收入4854.4萬元,財政支出2742.2萬元,企業個數976個,企業實交稅金6244萬元。1-3萬人的平均財政收入2680.7萬元,財政支出2155萬元,企業個數639個,企業實交稅金4184.9萬元。
3、小城鎮吸納能力進一步增強
全省平均每個小城鎮從業人員數2.6萬人,比1999年增長38.2%,其中外來從業人員0.16萬人,第一產業人員1.29萬人,第二產業人員0.72萬人,第三產業人員0.59萬人。三次產業從業人員之比為49.62:27.69:22.69。
按鎮區人口分組看,5萬人以上的小城鎮平均從業人員數5.8萬人,其中外來從業人員1.12萬人,第一產業人員0.91萬人,第二產業人員2.76萬人,第三產業人員2.15萬人。3-5萬人的平均從業人員數4.67萬人,其中外來從業人員0.74萬人,第一產業人員1.29萬人,第二產業人員1.92萬人,第三產業人員1.45萬人。1-3萬人的平均從業人員數3.03萬人,其中外來從業人員0.24萬人,第一產業人員1.38萬人,第二產業人員0.92萬人,第三產業人員0.73萬人。
4、基礎設施進一步完善
全省小城鎮擁有汽車站753個,比1999年增加294個,增長64%;供水站924個,比1999年增加399個,增長76%。平均每個小城鎮擁有集貿市場個數5.5個,比1999年增長39.4%;公路裡程67.32公裡,比1999年增加21.2公裡,增長46%。
按鎮區人口分組看,5萬人以上的擁有汽車站41個,供水站41個,平均每個小城鎮有銀行、信用社6.77個,公路裡程107.4公裡。3-5萬人的擁有汽車站33個,供水站47個,平均每個小城鎮有銀行、信用社4個,公路裡程84.68公裡。1-3萬人的擁有汽車站233個,供水站263個,平均每個小城鎮有銀行、信用社2.78個,公路裡程74.82公裡。
5、居民生活水平大幅度提高
全省平均每個小城鎮居民儲蓄存款餘額1.73億元,是1999年的2.21倍,固定電話裝機數量0.81萬部,是1999年的4.5倍。
另外,平均每個小城鎮移動電話擁有0.59萬部,自來水普及率63.4%,生活用燃氣普及率60.8%,有線電視入戶率52.7%,都比1999年大幅增長。
按鎮區人口分組看,5萬人以上的小城鎮平均居民儲蓄存款餘額6.3億元,固定電話裝機2.33萬部,移動電話擁有2.62萬部,自來水普及率85.5%,生活用燃氣普及率82.4%,有線電視入戶率81.1%。3-5萬人的平均居民儲蓄存款餘額3.7億元,固定電話裝機1.41萬部,移動電話擁有1.5萬部,自來水普及率77.9%,生活用燃氣普及率68.2%,有線電視入戶率70.3%。1-3萬人的平均居民儲蓄存款餘額2.4億元,固定電話裝機0.97萬部,移動電話擁有0.83萬部,自來水普及率69.6%,生活用燃氣普及率66.9%,有線電視入戶率60.9%。
二、小城鎮發展中存在的主要問題
1、規劃滯後,規模小,吸納能力弱
城鎮發展規劃是城鎮合理布局和健康發展的重要保證。然而山東省小城鎮發展過程中,存在著重視建設而輕視發展規劃的狀況。一些地區出現了先建設、後規劃或邊建設、邊規劃,建設牽著規劃走的不科學現象,導致城鎮布局不合理,功能定位不清,低水平重復建設,資源浪費。
一般理論認為小城鎮人口應為5萬人以上,鎮區人口2—3萬人纔能產生一定的聚集效應,而山東省小城鎮起步低,發展緩慢。2004年,山東省小城鎮人口超過5萬人以上的有566個,佔38.2%,鎮區人口超過2萬人以上的只有162個,僅佔11%,平均每個小城鎮鎮區人口不到1萬人。鎮區人口是反映小城鎮發展水平高低的重要指標之一,由於它的數量級低,造成小城鎮發展空間和輻射區域狹小,對資源的利用能力小,對周邊的資源和資金的吸引小,使城鎮功能的發揮受到極大影響。同時,許多小城鎮的基礎設施配套水平不高,非農產業基礎薄弱,缺乏有利的產業支橕,就業機會少,對農村勞動力吸納力弱。這勢必妨礙小城鎮聚集效應的發揮和第三產業的發展。
2、與江浙滬粵發達地區相比存在較大差異
在國家統計局農調總隊公布的2003年度小城鎮綜合發展指數前1000個小城鎮中,山東省僅有49個,而江蘇、浙江、廣東分別達到了266個、268個和152個。
從人均財政收入看,小城鎮綜合發展指數前100名小城鎮山東僅有6131萬元,而浙江達到了22632萬元,江蘇達到了28724萬元,廣東達到了30585萬元,分別高出山東2.69倍、3.68倍、3.99倍。
從人均財政收入看,浙江、江蘇、廣東分別為3185元、3813元、、1738元,而山東只有1138元。
從農民人均純收入看,小城鎮綜合發展指數前100名小城鎮,江蘇、浙江、廣東依次為6972元、8104元、8117元,而山東僅為4447元,三省分別高出山東56.8%、82.2%和82.5%。
3、資金籌集渠道過於單一,主要依靠政府投入
目前,小城鎮的投融資體制雖呈現出多元化的特點,但政府仍然是最重要的投資者,各類企業、個人參與投資的很少,在吸引社會資本上缺乏有效的機制,不能調動社會閑散資金投入到小城鎮建設中來。而隨著農村稅費改革工作的進一步推進和深化,鄉鎮財政狀況緊張、資金短缺現象比較普遍,不利於小城鎮的健康發展。
4、相關配套體制改革沒有完全到位,引導性政策措施不配套。
當前小城鎮建設中仍存在一些政策和體制性障礙制約了小城鎮的發展,如農村土地流轉制度、小城鎮社會保障制度、城鄉戶籍制度等尚未完善,小城鎮發展的環境尚未真正形成。受上述制度約束,農村勞動力非農就業形式大多數都是采取半工半農,就業者『離土不離鄉,進廠不進城』,農村剩餘勞動力只『流動』不『轉移』,導致農村工業與農村城鎮化相分離,制約了小城鎮的快速發展。
5、部分小城鎮的生態環境趨於惡化
由於有些地方對生態環境問題重視不夠,在小城鎮發展過程中掠奪性開發利用資源,污染破壞了生態環境。突出表現為:一是城鎮發展建設不當對一些重要生態功能用地造成新的破壞;二是城鎮發展環境管理跟不上,環境基礎設施建設滯後,導致污染加劇;三是城鎮周邊農村生產和生活污染依然嚴重,在一定程度上制約了城鎮環境質量的改善;四是一部分鄉鎮企業,科技含量不高,很少考慮『三廢』治理和環境保護,甚至把在大城市無法立足的污染企業轉移到小城鎮,使小城鎮的生態環境日益惡化。
三、對策建議
1、進一步提高對發展小城鎮重要性的認識
堅持大中小城市和小城鎮協調發展是十六大提出的重要政策,黨的十六屆五中全會,又建議將促進城鎮化健康發展寫入十一個五年規劃。發展小城鎮是落實科學發展觀的重要內容,是消除城鄉差別,實現農村小康的必然途徑。要充分認識發展小城鎮的重要性,在思想上、行動上高度重視小城鎮建設。在新形勢下,搶抓機遇,克服困難,認真貫徹落實好省委、省政府關於發展小城鎮的一系列方針政策,根據本地情況,因地制宜,制定切實可行的政策措施,努力加快小城鎮發展。
2、科學規劃,提高可持續發展能力
規劃是建設的龍頭,是生產力,規劃必須先行。要遵循城鎮化發展規律,按照『統一規劃,合理布局,因地制宜,各具特色,保護耕地,優化環境,綜合開發,配套建設』的原則,抓緊編制統一協調的小城鎮發展規劃。全省可在中心鎮建設的基礎上,進一步重點抓好50個區域性小城鎮建設,要從合理的區域發展的需求角度,做好科學規劃工作,注重人口、資源、環境的協調發展,與中心城市配套規劃,形成城鎮一盤棋,周邊城鎮相互呼應的系統效應,使小城鎮成為聯接廣大小集鎮、農村與城市的橋梁和紐帶。
3、大力發展特色經濟,立足於為農業服務
各地要從本鎮的區位、資源、經濟基礎等實際情況出發,選准適合自身實際的經濟發展路子,努力培育支柱產業、特色市場,以優勢產業和特色市場強鎮富民。
在突出特色的同時,注重以農業產業化帶動城鎮化。農副產品是發展小城鎮的天然秉賦,農業產業化的發展,可以形成種、加、銷『一條龍』的產業鏈條。通過培育各類農業產業化經營的龍頭企業,形成農副產品的生產、加工和銷售基地,既可以促進農業生產的發展,又可以推動小城鎮快速發展。
4、發揮區位優勢,發展民營經濟
蘇浙粵小城鎮發展快,主要得益於長江三角洲、珠江三角洲的區位優勢和民營經濟的較快發展。山東省小城鎮要進一步加快發展也要遵循這一規律,一是必須充分利用毗鄰日韓和地處環渤海經濟區域的優勢,緊緊抓住省委、省政府加快半島城市群建設、半島制造業基地等重大戰略機遇,找好位置,積極置身於區域經濟發展的洪流中,在區域經濟產業分工中尋得一席之地。二是大力發展民營經濟,沒有民營經濟的發展,就談不上小城鎮的發展和壯大。只要民營經濟這一亮點能夠亮起來,山東小城鎮就獲得了較快發展的原動力。
5、深化改革、治理環境,完善小城鎮發展的政策和制度建設
深化戶籍制度改革,逐步實現城鄉戶籍的一體化管理。還農民以『國民』待遇,確保進城農民在工資、勞動保障、醫療保險、子女上學等方面與城鎮居民享有同等待遇,鼓勵有資金、有技術的農民向小城鎮聚集。積極培育和完善勞動力市場,最終形成城鄉人口有序流動的機制。
完善農村土地流轉制度。在保護耕地和保障農民合法權益的前提下,對進鎮落戶的農民,根據本人意願,保留其土地經營權,並允許其依法有償轉讓;處理好小城鎮建設合理用地與嚴格保護耕地的關系,引導農民宅基地的有序流轉,調整土地利用結構,盤活存量土地,妥善解決城鎮建設用地。
探索小城鎮社會保障制度的改革,逐步破除城鄉分割的社會保障體制。要依靠社會各方面的力量,充分發揮國家、集體、個人的積極性,建立和完善包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等一系列社會保險體系,以解決進入小城鎮農民的基本生活保障,解除他們的後顧之懮,確保社會的長治久安。
深化投融資體制改革,改善小城鎮建設的融資環境,創新小城鎮建設資金籌集的渠道和機制。消除金融歧視,實行公平有效的支持中小企業、非公有制企業發展的金融政策,建立面向城鎮中小企業、農村鄉鎮企業的金融體系。
6、堅持科學發展觀,實現增長方式轉變,創造一個良好的生態環境
深入貫徹科學發展觀,正確處理好當前利益與長遠利益的關系,處理好人口適度增長、經濟社會穩步發展、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系,大力實施『藍天、碧水、綠地』工程,堅決淘汰和關閉嚴重浪費資源和污染環境的企業,創建人與自然相和諧的城鎮生態環境。(山東省統計局)
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