| “豆腐預算”是國內學術界對一些部門預算執行不嚴、隨意變更的形象比喻，最突出的表現是，要錢時的預算是一碼事，花錢時是另一碼事，往往與預算內容有出入。
9月28日國家審計署發佈的長達7萬字的審計公告就揭示了一些預算執行中“屢審屢犯”的違規問題，比如，違規轉移、挪用和擠佔財政資金，虛報冒領預算資金，未細化預算編制和按規定及時批覆預算資金，私設賬外賬、小金庫、亂收費等。
這些問題被暴露是因爲“豆腐預算”遇上了“鐵審計”，但審計畢竟只是事後的監督，預算成豆腐式的軟預算是不是預算制度本身出了問題？
有制度不執行
中央財經大學財政與公共管理學院教授李燕認爲，通過近年來的細化部門預算編制、預算外資金收支兩條線、建立國庫集中收付制度及政府採購制度等一系列預算管理的改革，我國的預算制度基本上是較爲科學規範的現代預算管理制度。
李燕解釋，部門預算編制改革的核心就是要通過細化預算的編制，使各種支出項目按支出用途歸位，實現“打醬油的錢不能買醋”，最大限度地杜絕預算執行中的違規挪用；政府採購制度減少了以往採購中的“尋租”行爲，提高了財政資金的使用效率。
我國目前納入預算管理的政府收支只是一部分，政府預算不能反映政府的全部收支活動，還有大量的預算外收支以至制度外收支未在預算中反映，當然也就不在人民代表大會和社會公衆的監督視野之內，正在推行的預算外資金收支兩條線改革就是要解決政府預算不完整的問題。
另外，國庫集中收付制度的建立就是要通過建立起國庫單一賬戶體系使所有財政性資金，包括預算外資金的收支全部納入財政的監督管理範圍，使各部門、各單位分散使用的財政資金接受財政的統一調配。
專家認爲，每一類審計揭示出的問題，背後都能找到現行法律和制度規章的相應禁止和限制性條款。
李燕指出，國家審計署對32箇中央部委及部門審計揭示出的種種“屢審屢犯”的違規問題，使人們不禁對近年來預算制度改革的有效性提出了疑問。雖然制度改革確實沒有到位，但關鍵問題還是一些部門有法不依、有章不循。
法規滯後責任難以追究
被學術界注意到的一個問題是，我國目前有關政府預算的立法調整相應落後於預算制度的改革，還沒有完全將已經進行的制度改革納入法制軌道，特別是在我國《預算法》中對預算制度的法律地位與行爲規範的約束條款成了法律空白。
李燕介紹，1995年實施的《中華人民共和國預算法》及《中華人民共和國預算法實施條例》已經顯示出與預算制度改革的不適應性，改革的措施與現行《預算法》中的一些規定產生矛盾，法律中的一些空白也使得有關預算管理制度實施缺少依據。
不僅《預算法》本身難以適應公共預算管理髮展的要求，相關的法律法規的立法與修訂工作也比較滯後，許多重要的預算管理法律法規，或是遲遲難以出臺，或是沿用計劃經濟時代的規章，許多改革措施難以找到法律依據。
如相伴系統性預算改革而生的法律法規目前只有一部2002年出臺的《中華人民共和國政府採購法》，國庫管理制度改革的法律依據仍是20年前通過實施的《中華人民共和國國家金庫條例》。
李燕認爲，法律的侷限在某種程度上制約了預算改革的步伐，也使得預算的執行和監督階段無法可依，現行的制度辦法無法律約束力，在實踐中的遵從度低，另外，也使得責任追究無依據。因此，在實踐中鑽政策空子，違規現象屢屢發生也就不足爲奇了。
令人欣慰的是，《預算法》的修改已列入十屆全國人大修法規劃。李燕建議將政府的公共經濟活動全部納入預算管理，實現依法理財、陽光理財。
提高財政資金使用效率是根本
學術界認爲，即便有了完善的法規和制度，並不意味着各級地方政府和各有關部門會不折不扣地執行。專家認爲，構建強有力的政府預算監督體系是保證預算的法律效力、維護其法律權威性的重要手段。
專家強調，政府預算公開化是老百姓對政府預算進行監督的前提。美國的《信息自由法》和《陽光下的聯邦政府法》就要求，政府預算和財政支出的項目及金額要公開，以利於輿論和民衆監督。到目前爲止，我國的財政預算還不夠公開，不要說普通百姓，就是代表老百姓審議預算草案的人大代表也未必全部瞭解。
李燕介紹，我國目前雖然從中央到地方實施了以細化預算編制爲特徵的部門預算，但每年的人代會，政府向人大提交的預算報告仍比較簡單，主要還是以功能預算爲主，只遞交部分部門的預算，且供人大代表審查的時間也較短，這就給違規違紀行爲以可乘之機。所以，要防止預算腐敗行爲就必須加強對財政預算的管理和監督。
從目前來看，應逐步做到政府預算收支計劃的制訂、執行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓公衆知情，方便人大代表開展監督和審計；在公開的同時，通過完善部門預算，進一步細化預算編制，將所有的預算指標都覈定到具體項目，使大家清楚要辦哪些事，用多少錢，怎麼用錢。
審計報告揭示的問題也顯示，我國目前財政資金使用效益不容樂觀，主要表現在：項目前期準備不充分；地方配套資金不落實；部分項目不能按期建成投產；已建成項目運營效果差；項目建設管理不善；挪用建設資金及損失浪費嚴重。
李燕認爲，這些問題的出現是因爲預算使用情況沒有相應的考評體系，最終出現“財政的錢好要、好用”，不要白不要，不用白不用”的狀況。如果有關部門在給每個項目預算的同時有一個合理的業績標準，有考覈其是否達到業績的措施並與以後的財政撥款掛鉤，建立重大項目的責任追究制度，就會變成“財政的錢既不好要，也不好用”。
專家認爲，提高財政資金的使用效率是目前政府預算改革的根本性問題，其重要的制度保障就是建立一套績效管理和考評體系。這一方面可以加強社會公衆對政府財政工作的監督意識，另一方面也使政府部門產生強烈的自律意識。
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