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9月27日,個人所得稅工薪所得減除費用標准立法聽證會在北京舉行,就個人所得稅修正案草案中的個人所得稅『起征點』問題向社會廣泛征求意見。這也是我國2000年7月施行《立法法》以來,列入常委會議案的第一次聽證,具有裡程碑意義。8月23日,個人所得稅法修正案草案正式提交十屆全國人大常委會第十七次會議審議,這一草案的修改主要包括兩項內容:一是提高工資、薪金所得免征額,將個人所得稅的工薪所得費用扣除標准從800元提高到1500元;二是要求高收入者自行申報納稅。9月19日,國家稅務總局又公布了《個人所得稅管理辦法》,提出要逐步實行『一戶式』的管理和對高收入者的重點監管等諸多措施。
目前關於個人所得稅的起征點、如何加強個人所得稅的征管以及我國個人所得稅改革的未來走向這些都成為社會關注的重點。針對這些問題,天津日報《經濟周刊》邀請學者以及財稅、法律方面的專家舉辦了一次主題沙龍,來賓對此進行了熱烈的討論及分析。
本期嘉賓
天津英特稅務師事務所注冊稅務師邢艷萍
禾源律師事務所律師楊滌球
天津財經大學財政系副主任黃鳳羽副教授
南開大學經濟學院講師周京奎博士
個稅改革 公平為導向
主持人:8月23日《個人所得稅法修正案草案》提交人大常委會審議後,今天正式召開相關的聽證會;9月19日,《個人所得稅管理辦法》出臺,這都說明我國個人所得稅的改革正逐步提速。那麼個人所得稅改革對人們影響到底有多大呢?
邢艷萍:我覺得這次個稅改革的根本目的還是主要在調整社會分配不公的問題,個人所得稅作為平衡收入的工具,應該向高薪階層征收。但我認為,目前我國個人所得稅征收基數過大,繳稅比例過高。這次修正草案提高了征收的標准後,一定程度上應該可以減輕工薪階層的納稅壓力。
楊滌球:我認為這有兩個問題要說明,一個是對於效率和公平的稅改目標的平衡,就是說在改革的初期,效率是優先的,但是到了改革的攻堅階段,社會公平就成了亟待解決的問題。
還有需要把握的是,就個稅改革目標來說是以政府增加財政收入為目的,還是調節收入以達到縮小貧富差距為目標。我覺得目前的個人所得稅改革,更趨向於後者。
黃鳳羽:我認為對於稅收來說,效率和公平都應有所兼顧,而對於個人所得稅來說應該更側重於公平的目標,從它的性質上說,它是屬於非中性稅的,不是僅僅為了增加財政收入的一個稅種。從這一點上來說,個稅改革引起社會廣泛的關注是由它本身性質所決定。
8月23日出臺的草案,以及隨後的9月19日出臺的管理辦法都說明了改革推進速度的加快。但我認為,這些措施象征意義要比實際影響效果更大一些。
周京奎:我和前面幾位的觀點基本是一致的,一方面,個人稅改反映的這個問題,其實是社會分配的問題,整個改革的制度是往公平的方向傾斜的。此外,我認為啟動個人所得稅改革對我國擴大內需有著較大的意義。
主持人:我國的個稅改革為何選擇在目前這樣的時機加速推進呢?
黃鳳羽:個稅改革是在我國經濟快速發展,財政形勢較為樂觀和財政負擔能力已較強的背景下提出的。2004年,我國全年的稅收不包括關稅和農業稅,已經達到了25718億元,增幅達25.7%,其總額和增幅都達到了歷史最高。因此,我國財政有能力承擔和消化可能因為個稅改革帶來的收入減少,所以從改革時機上講是成熟的。還有一點就是現在我國的貧富差距問題影響了社會的穩定發展,這也要求個人所得稅進行相應的改革。
楊滌球:近年來,我國的貧富差距有所擴大,基尼系數已經達到了0.465,這加大了社會不穩定的因素,這次個稅改革反映了國家在立法層面上的先行試點,隨後可能在遺產稅、消費稅、財產稅等一系列稅種上進行改革。
起征點調整 誰將受影響?
主持人:如果起征點按照草案的提議調整為1500元,哪一部分群體將受較大的影響呢?
黃鳳羽:起征點的調高主要還是減輕了中低收入納稅群體的負擔,但是實際影響並不是非常大。尤其對高收入的人群來說,這種影響是非常小的。可以看到,對於一個1500元月收入的個人來說,在800元為起征點標准時應繳稅額為45元,佔其收入總額的3%,但調整後就不用繳了,這一收入水平的群體受起征點調整影響最為明顯;對一個月收入為3000元的個人來說,他的應繳稅額從原來的205元下降為125元,降幅佔其收入總額的比例為2.6%;而對於月收入1萬元的人來說,這一比例就降到了1.4%;對於月收入10萬元的人來說,這一比例則更是降為0.2%。可以說由於起征點上調而使其少繳納的稅額對不同收入人群的影響不盡相同。
周京奎:高收入者的消費需求基本上已經得到滿足的情況下,個人所得稅恰恰對中低收入者影響較大。對中低收入者來說,他們的消費彈性相當大,即便只交10元錢的稅,對其消費支出也有一定的影響,而中低收入群體的消費增加更有利於擴大內需。因此,個人所得稅改革對擴大內需直接影響很小,但帶來的擴散效應卻很大。
主持人:在聽證會上,表態的28位聽證陳述人中,贊成將減除費用標准由800元提高到1500元的有12人,認為應該高於1500元的有14人,認為應低於1500元的僅有2人。那麼,個人所得稅起征點為多少纔合理呢?
邢艷萍:起征點由800元調整至1500元這一幅度並不是很大,我也認為改革力度上還應有所加強。今年以來,天津市個稅的征收標准已經提高到了1200元,可以說已經先行一步。
楊滌球:我覺得聽證會所討論的1500元的起征點標准不算高。目前,我國工薪階層納稅收入佔個人所得稅總收入的65%,有一種觀點就是說,這種起征點其實是定高了,造成稅款的無形流失,但據我推算,將免征稅額調整到1500元,大約將減少200億元的國家財政稅收,這對我國整體財稅收入的影響是微乎其微的。要達到稅改目標,緩解社會貧富差距的問題,我認為把起征點定在5000元比較合適。
黃鳳羽:對於起征點到底應該是多少的問題,有一組比較數據也許能說明其中的問題:1981年我國城鎮就業者的平均月收入在40元左右,800元的標准在當時是城鎮就業者平均工資近20倍。而到了2004年全國城鎮就業者平均月收入達到1600元左右,如果按照20倍的比例確定起征點的話,那麼現在確定的起征點就應當是3.2萬元左右。1981年我國平均每人可用於生活費的收入為463元;而2004年城鎮居民人均可支配收入為9422元,比1981年增長了約20倍。如果以這個增長速度類推,現在個稅免征額標准應為1.6萬元左右。我國1981年國內生產總值為4862.4億元;2003年為117251.9億元,比1981年增長了約24倍。如果以人均佔有財富同步增長來類推,現在個稅免征額標准應為1.9萬元左右。
周京奎:我認為確定的起征點是否恰當,要看以這樣的起征點征稅是不是影響到了居民的生活消費。如果以1500元為起征點並不會實質影響收入高於這一水平居民的正常生活,那麼這樣的起征點也是合理的,而且擴大稅基,增加我國的財政收入。而且目前我國的發展建設對資金的需求還是相當的迫切,例如醫療保障體系的建設、三農問題的解決都還需要大量的資金。
主持人:從聽證會進行陳述的代表發言來看,大部分代表還是認為1500元偏低,也都提出了不同的建議。但如果定為5000元是不是高了一點?
楊滌球:我覺得有兩個原因,首先是從立法的角度說,國家立法應該有一定的前瞻性,應該充分考慮到國民收入未來的增長空間。正如以前我國把個稅標准定在800元,這和當年人均收入水平相比是非常高一樣。其次,從其他國家的立法經驗看,雖然各國個稅立法有著各種不同的標准,但通常征收點都是比較高的。
黃鳳羽:如果單單從數字看,剛剛楊滌球律師說的5000元的標准都低了。但是我們要看到一個國情的變化。上世紀80年代我國人均收入雖然較低,但國家提供了較高的福利保障,因此如果僅僅以收入來衡量是有偏差的。而且,我國個人所得稅的出發點當年是面對外籍人員的,並不包含調節貧富差距的功能。現在個人所得稅的職能有了變化,考慮到這些,1500元的起征點確實仍有些低。
主持人:在聽證會上,財政部稅政司司長表示,我國確定1500元扣除標准時已適當兼顧了東部地區生活費用支出較高的現實情況,全國統一扣除標准有利於稅收公平。對於起征點實行國家統一標准還是由地方在這一基礎上實行彈性起征點這一問題,各位怎麼看?
周京奎:我認為,我國個人所得稅起征點的設定必須考慮到我國仍是發展中國家,地區發展不平衡這麼一種現狀。個人所得稅起征點不應當采取一刀切的形勢,例如必須考慮到東部沿海的一些大城市與內陸省份城市的居民收入水平差距非常大,因此是否可以按地區劃分來確定不同的個人所得稅起征點。
楊滌球:我的觀點與周博士不同,我認為還是應當采取『一刀切』的方式,並且以較高的起征點征收,例如以5000元為起征點。因為東部的發展之初,國家予以了很大的財政支持,逐漸收入水平有了較大的提高,而廣大的中西部地區相對來說收入較低。如果實行地區稅收差別待遇,不但起不到合理調節收入分配的作用,還會加大不同地區收入差距,形成稅收逆向調節,不能發揮東部發達地區支援中西部發展的作用。
就個人所得稅的流向來說,應該是『取之於民,用之於民』。對中低收入群體少征收一些個人所得稅,也有利於他們個人財富的積累,從而逐步改變這些地區經濟落後的狀況,這也符合國家整體經濟戰略規劃。
有效實施 依賴征管體系建設
主持人:人們已經能夠較為清晰地看出這次個稅改革的取向,但在具體實施過程中可能遇到怎樣的問題呢?
黃鳳羽:個稅征收點調整表明了改革的實質性推動步驟,同時這也是在試探民眾和社會對此的反應,依據反饋效果再推動下一步的改革,是一個循序漸進的過程。
目前看來,這一草案中對中低收入者的照顧性政策很直接有效,但是對於高收入者的制約性政策就不是很到位了。例如,個人所得稅法修正案草案對於高收入者自行申報納稅的要求在細節的要求上沒有准確的條例規定,在以後的實施過程中可能達不到應有的效果。隨後的9月19日出臺的管理辦法就具體了很多,在方向明確的同時也細化了一些征管措施,比如提出了加強個人所得稅征管的『四一三』工作思路。但我認為這還有待於進一步的細化。
邢艷萍:個人所得稅最初征收的出發點就是針對富人,到現在個人所得稅所發揮的作用已經與其初衷不太一致了。關於起征點的設定,不僅僅是800元調整到1500元的問題,實質牽涉到更為深層次的問題,就是對於高收入人群納稅的管理,究竟用什麼樣的方法纔能達到公平的目的。
楊滌球:我覺得今後需要加強的主要還是在法律的操作性上,就是執行中的漏洞要在今後不斷的填補和更正,這可能也是和我國的法律環境有關吧。我們需要一套比較完善的實施機制對稅收進行制約。國外有很多我們可借鑒的地方。
主持人:在降低了中低收入者負擔的同時,如何保證對高收入者個稅的征收呢?主動申報制度是否有可能發揮其作用?
周京奎:這種公平可能更多是建立可行的約束機制,比如最近出臺的個人所得稅管理辦法中提出建立個人收入檔案的制度,實現個人收入一戶制的管理等等,這些措施如果能有效實施將加強對高收入者個稅的征收。
另一方面來看,從1996年到2005年,我國居民工資收入總額與GDP的比值一直呈現下降的趨勢,這意味著我國GDP的增長沒有給以工資為主要收入途徑的居民帶來更大的利益。在經濟不斷發展過程中,收入差距進一步拉大。這種狀況下,降低中低收入者負擔、保證對高收入者個稅的征收就更為必要。
邢艷萍:對於一些高收入和潛在收入者來說,征管的難度都很大。我覺得還是要建立起完善的信用機制,比如說對個人所得收入信息的搜集應該是各個稅收及相關部門的協調統一工作,比如建立收入實名制,從源頭上作好把關和管理工作。雖然是增加了個稅管理的成本,但從長遠的效果上講還是有效率的。
楊滌球:目前征管的難度較大,同時征管制度本身也存在一些漏洞。一小部分人正利用這些漏洞進行逃漏稅。而另一方面,我國對於逃漏稅的懲罰機制不夠嚴厲,使得這種逃漏稅的機會成本很小,這是我國亟待改進的方面。
黃鳳羽:其實,通過個人所得稅來調節收入的原則,從經濟學角度上說是屬於再分配層次的。我認為在關注個人所得稅調整的同時,更應當保證初次分配的公平,這纔是解決問題的根本。現在討論的關於個人所得稅的調整其實是一個補充,是對初次分配進行的一種事後修補。
主持人:國外個稅征管體系方面有什麼值得我們借鑒的呢?外籍人士在中國的個人納稅情況如何?
黃鳳羽:如果參考國外的個稅制度,其中很多方面我們都是可以學習的,比如個人信用制度、家庭稅收取制度,借鑒這些經驗的同時又必須考慮我國的具體國情下的可行性,也就是是否具有可操作性。
邢艷萍:一些外籍人員納稅時,特別是我接觸的一些客戶,也不是一種主動的態度。實際上,他們很重視自己的納稅義務以及所享有的權利是否對等,因而他們也會很仔細地分析自己到底繳了些什麼稅。
主持人:以上種種都體現出人們對於納稅行為理解的深化,人們應當怎麼正確理解納稅呢?
周京奎:我覺得主要還是一種理念的問題,這需要整個社會和公民在意識上要建立納稅義務的理念。
黃鳳羽:我想這個問題應該從稅收的意義來說,個人所得稅實際上是個人為他所享受的公共服務納稅,這可能包括公共設施的使用等等,這就說明了每個人都是有納稅的義務的,而在承擔這種義務的同時也要考慮每個人的負擔能力,我覺得我們在看待個稅改革的時候應該有這種納稅人的義務的認識,並且不是單單從收入的多寡上來衡量這種義務的大小,至於負擔能力和稅收歸宿,我想這就是個稅改革的細化方案需要考慮的地方了。
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個稅改革大事記
1980年9月1日
第五屆全國人民代表大會第三次會議通過並公布了《中華人民共和國個人所得稅法》。我國的個人所得稅制度至此方始建立。
1993年10月31日
第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》的修正案,規定不分內、外,所有中國居民和有來源於中國所得的非居民,均應依法繳納個人所得稅。
1999年8月30日
九屆全國人大常務委員會第11次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》,把個稅法第四條第二款『儲蓄存款利息』免征個人所得稅項目刪去,而開征了《個人儲蓄存款利息所得稅》。
2002年1月1日
個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。
2005年7月26日
國務院常務會議討論並原則通過了《中華人民共和國個人所得稅稅法修正案(草案)》。
2005年8月23日
在京舉行的全國人大常委會第十七次會議首次審議個人所得稅法修正案草案。
2005年9月19日
國家稅務總局頒布《個人所得稅管理辦法》(以下簡稱《辦法》),從制度建設、技術手段、管理規范等方面,系統、完善地提出了進一步規范和加強個人所得稅征收管理工作的方式、方法。
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