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7月14日上午,天津市召開行業協會與行政機關脫鉤工作動員會,安排部署行業協會與行政機關脫鉤工作,這成為天津市行業協會進入全面改革的一個標志。會上,市發改委公布了行業協會與行政機關進行脫鉤的具體時間安排表,同時,市民政局相關負責人也就即將於8月1日起實施的《天津市行業協會管理辦法》進行了解釋說明。自市政府把加快中介機構和行業協會發展作為今年的一項重點任務以來,各行業協會的主管部門、社團局、民政和工商管理等部門都給予了極大的關注。
行業協會的脫鉤能否按照時間表的規定在年底之前完成,它們又將如何應對面臨的困難和機遇,煥然一新還是從此沈寂,人們拭目以待。
行業協會『脫鉤』年底完成
2005年6月30日,天津市人民政府批轉天津市發改委關於行業協會與行政機關脫鉤實施意見。在此基礎上,7月14日天津市召開了規模不小的『全市行業協會與行政機關脫鉤大會』,300多與會者代表著本市137家行業協會出席。會上宣布,『按照8月1日即將實施的《天津市行業協會管理辦法》?以下簡稱《辦法》牘,天津市所有行業協會今年年底前將全部與行政機關脫鉤。』
按規定,今後天津行業協會一律不具有任何行政職能,行政機關要把行業協會可以管好的社會事項交給行業協會,行政機關對各行業協會要同等對待,不得擅自設置區域性、行業性或部門性的執業限制;國家公務員一律不得在行業協會任職,凡是在行業協會任職的必須辭去公職。
『脫鉤後行業協會將轉型為社團組織,去除行政色彩。這次行業協會管理辦法規定,行業協會的職能將定位為行業服務、行業自律、行業代表、行業協調職能,協會通過服務、自律體現在行業中的作為,徹底改變過去的「二政府」角色。』發改委副主任胡權介紹。
正如市領導同志在動員大會上指出的,歷史地看,本市行業協會在服務企業、開拓市場、行業自律、協調政策等方面作了大量的工作,但由於行業協會大多是在政府部門的組織下,自上而下成立的,所以行業協會與行政機關有著千絲萬縷的聯系,帶有強烈的官方、半官方色彩。胡權認為這種狀況長期存在,會造成行業協會缺乏獨立的運作能力和自治能力,難以真正發揮行業協會自律、協調、服務的作用。統計資料顯示,天津市有39家行業協會與政府部門合署辦公,有的行業協會就是行政部門下屬的一個處室;有55家行業協會領導職務由現職行政領導兼任;還有部分行業協會雖然是由企業發起設立的,但它們是從原行政局轉制延續下來的,從而協會的主要領導及工作人員大部分由國有控股集團公司的主要領導及派出人員擔任。
無論是需要脫鉤的還是需要進一步規范的行業協會,都已經開始積極應對。據拍賣行業協會秘書長王介紹,該行業協會2002年11月26日成立伊始就是由58家拍賣企業自發組織、服務行業的中介機構。建委下屬的某協會的秘書長對記者說,『行業協會就應該是市場經濟自我完善與發展的產物,是在同行業企業自願基礎上結成的維護自身利益的聯合體。』
我國一直沒有對行業協會統一的實體性單行法律法規,《社會團體登記管理條例》是對所有社會團體的統一規范,沒有針對行業協會的特殊規范。本市此次出臺的《辦法》,對行業協會的定義、性質、地位、設立條件與政府關系等方面以行政法規的形式予以了確認。有專家指出,這將有力地加強天津市行業協會對行業發展的推動作用。
政會分開重在政府職能轉變
據了解,這次行業協會改革協會和行政機關脫鉤是重點之一,另一塊內容,是政府部門要把一些微觀的經濟管理職能逐步授權給行業協會。行業協會自立門戶,不僅考驗著協會在市場中的生存發展能力,也將對政府職能加快轉變提出挑戰。
胡權介紹說,以往的管理體制在加強對協會管理等方面起到了一定的積極作用,但也造成協會較為嚴重的『官管』思路,對行政業務主管單位依附性強,缺乏獨立性,沒發揮出應有的作用。為了使行業協會真正成為自發組織、服務企業、推動行業發展的市場主體,政會分開已是勢在必行。
為了切實推進政會分開,天津市成立了市行業協會脫鉤工作領導小組,下設行業協會脫鉤辦公室,同時建立了脫鉤工作聯絡員制度。胡權告訴記者,實現行政機關和行業協會脫鉤,重點在於切實轉變政府職能。應該仔細分析哪些職能是不應該由政府包攬,而應當轉移或委托給協會。對於行政機關轉移或委托給行業協會的職能,必須采取規范性文件和簽署協議的方式予以明確。在《辦法》中第二十三條提出,『政府及其工作部門應當引導、推動行業協會獨立行使職能,並根據實際情況,逐步將行業統計調查、行業評估論證、行業技術標准制定和行業技能資質考核等行業協會能夠自律管理的事項移交行業協會承擔』,並在第二十四條中,明確了行業協會承擔相關職能所必須具備的條件。胡權還指出,脫鉤具體包括人財物、職能以及編制的脫鉤。《意見》中明確提出『國家公務員(含參照、依照公務員管理的工作人員)一律不得在行業協會任職,凡是在行業協會任職的必須辭去行業協會職務或公職。』
天津市醫藥行業協會常務副會長王玉婷表示,雖然醫藥行業協會成立四年以來取得了一些成績,但發展始終受到一定的局限,原因是協會缺乏相應的職能。《辦法》中也針對這一問題做出了明確的規定,但關鍵還要看是否能落實,其中有一定的難度。她還表示,正面臨改選的關鍵時期,協會將依照《意見》和《辦法》的相關內容作進一步的規范,例如調整協會領導班子構成、讓協會覆蓋到更多的民營企業等。
茶葉協會秘書長譚肇榮接受采訪時認為,行業協會與行政機關脫鉤,按市場化模式運作,對於行業的發展將發揮更大的作用。相對來說,茶葉協會在行業協會改革上『早走一步』,據介紹,2003年年初茶葉協會的換屆選舉,由以往的上級業務主管部門指派模式轉變為依照『公開、公平、公正』原則的民主選舉,『這兩年來,我們已經體會到市場化運作後不同於以往體制下的種種滋味,更加注重服務會員』。城市規劃協會秘書長姚勝利認為,就目前來看,城市規劃協會離退休人員確實佔據了一定的比例,但脫鉤之後,這一比例將慢慢減少。2004年9月新一屆常任理事的選舉采取了自薦、民主評議以及競聘的方式,這大大補充了協會內的年輕『血液』。
譚肇榮認為,在行業協會與行政機關脫鉤之後,有兩個重要問題可能是各行業協會都會面臨的。首先是資金問題。由於沒有相關行政機關的撥款,而會費收入目前來說可能較少,不足以支橕協會的各類活動;其次,協會不具備任何相關職能,協會的權威性將面臨考驗,部分會員可能認為『協會有或沒有都無所謂』,協會依靠自己的服務確立自己的認知度需要一定時間過程。
胡權表示,觀念轉變對於順利脫鉤至關重要。由於脫鉤之後,行政人員不再擔任行業協會的領導職務,行業協會就將面臨選舉新一屆領導的問題,在這麼短的時間內把行業中德高望重的人選舉到行業協會中來還有一定困難。與業務主管部門合署辦公的一位行業協會秘書長表示,推行行業協會與行政機關脫鉤本身是一件好事,但是明確規定在年底前就全部完成可能會出現一些問題,這麼短時間內可能難以實現新老協會的平穩銜接,甚至可能出現協會完全喪失活動能力的情況。
行業協會即將進入整合期
這一次的行業協會與行政機關的脫鉤,重點在於對原有的各行業協會進行改革和規范。同時,新頒布的《辦法》明確規定了設立行業協會的標准。天津工商聯房地產商會秘書長齊世宏表示,這次出臺的《辦法》對於商會而言是一個好消息。過去商會由於缺乏相應的法人資格,在開展各種活動時遇到了一些障礙。『按照《辦法》的規定,工商聯的各家商會都具備了申請行業協會的登記資格』,他向記者透露,天津工商聯房地產商會正在積極准備相關申請手續。
這次《辦法》的出臺也改變了以往『一業一會』的概念,其中第十條指出:『行業協會可以按照行業設立,也可以按照職業、產品、經營方式或服務功能設立。行業、職業和產品的分類標准按照國家標准執行』。相關人士認為,隨著《辦法》的實施,將催生出一批新的行業協會,由於企業可以按照自身的意願參加或退出協會,這給原有行業協會帶來一定的競爭壓力。『現在還說不好哪家行業協會或商會能生存下來,這將由市場來選擇。一些服務質量不高、缺乏公信力的協會,就有可能在新的競爭中退出』。
有專家表示,這次行業協會與行政機關脫鉤,讓行業協會進入一個調整、整合的階段。胡權認為,對於概念太過寬泛的行業例如機械、電子,『一業一會』的形式或許就不太恰當。因而她建議,在新設立行業協會的過程中,應當注意適度細化行業分類,使行業協會有其代表性並提供更好的服務。
據了解,天津目前有些行業協會處於癱瘓狀態。其中原因是多方面的,例如有些行業協會的癱瘓是由於相關行業的萎縮所造成的,如傳呼機行業、副食行業;而有些協會則是因為活動開展不利而逐步萎縮。由於各協會情況不一樣,目前脫鉤的具體工作比較復雜,但最終目標是將它們全部變成獨立的社團法人。『從脫鉤辦的角度來看,必須把工作做細,一個項目一個項目進行研究。』胡權這麼對記者說。她還表示,這次改革並不會針對某一個或一些行業設置特殊的政策優惠,『政府的主要任務在於營造一個適合行業協會發展的大環境,應盡量減少對企業以及協會具體操作的乾預』。
天津市醫藥行業協會秘書長馬仲華表示,在設立行業協會的過程中,必須把握好度,否則容易陷入混亂的局面。太多過細的行業協會的出現,會給行業協會的管理帶來一定的困難,因此,在一些較大的行業協會內部成立相對應的專業委員會可能是更為現實的選擇。
有專家指出,只要一個行業興起,其對應的行業協會就會隨之建立,協會對相關行業的發展有很大推動作用,因而有必要加快發展新興行業和領域的行業協會。行業協會的管理部門,要制定一套科學規范的績效考核評價體系。對於那些業務開展不利、服務水平不高、會員滿意度較差的協會要責令其限期整改;整改後不見成效的要取消其協會資格;由行業內企業通過選舉或其他方式自發組織該行業協會。同時,要打破部門界限對業務交叉、重復設置的行業協會進行合並,對行業特點不明確的行業協會進行梳理,對具有壟斷性、中介服務特點不明顯的行業協會進行調整;對不符合國家產業政策發展方向的行業協會逐步淘汰。通過重組、整合加快行業協會向專業化、國際化、社會化方向發展。溫州市行業協會的發展就是一個很好的例子。溫州市1999年頒布了《溫州市行業協會管理辦法》,2001年針對25個重點行業協會進行考核、規范和扶持,極大地促進了行業協會發展,出現了一批有影響、有實力的行業協會,如溫州市煙具行業協會、服裝商會、鞋革工業協會等,它們為行業的發展做出了很大貢獻。
『斷奶』後路在何方
天津市商務委卞瑞明副主任介紹,商務委下屬的31家行業協會將在脫鉤後實現自治。從行業協會的歷史發展來看,『自治』是其效率最高、效果最好的自我組織形式。如果說,成立之初的行業協會較多掛靠在行政機關或國有企業,曾充當過『二政府』的角色,存在著政會不分的現象,或利用權力『越位』的情況;那麼,與行政脫鉤而走向市場,實施『自治』的行業協會如何在市場上生存就是一個嚴峻的考驗。
在市場中求生存謀發展,商會的經驗值得借鑒。天津市工商聯服裝商會成立七年,已經發展成為一個擁有120多家會員企業的行業代表,用秘書長艾軍的話講就是『辦得很火,每年收的會費足夠用』。艾軍認為,行業協會要生存服務是根本。他說:『在行業內贏得企業對你的信任靠服務,在本行業謀得發展靠的也是服務。目前服裝商會正在開展境外培訓、廠校聯合、院企掛鉤等受企業歡迎的服務。』他還向記者介紹了商會為會員企業維權的案例,日前由服裝商會出面為幾家會員企業清討債款。『商會就像企業的娘家,有困難找我們。我們的職責就是「對上」起到橋梁紐帶的作用,對政策法規上傳下達;「對下」就要全方位服務企業;「對外」與國際接軌,讓中國的企業以有組織的面貌來面對國際貿易中的衝突與摩擦。』
《辦法》指出,政府部門將逐步向行業協會移交或委托相關職能,這也正是目前行業協會發展中關心的重點所在。然而職能轉移需要一定的時間過程,不可能一蹴而就,這需要在實踐中進行摸索。曾被評為『天津市先進社會團體』的醫藥行業協會在這方面進行了有益的探索。該協會成立四年來在沒有政府委托相關職能的情況下,不僅生存下來了,而且闖出了自己的發展路子。醫藥行業協會秘書長馬仲華認為,行業協會想發展就要『少做錦上添花的事,多做雪中送炭的事情』,協會的主要職能就是幫企業解決難題。今年5月11日到14日,第五次全國醫藥行業協會會長、秘書長座談會在天津召開,全國24個省市醫藥行業協會共同商討對策應對國家發改委即將出臺的政策,即首批22種藥品將大幅降價,平均降幅60%。與會代表一致呼吁:藥品降價要考慮企業承受能力,從發展民族工業的角度出發,降價應該分步實施,一次降幅在20%左右較為適宜,要給企業留有研發與拓展空間。行業協會代表行業內企業上書國務院,國務院已把意見批復給國家發改委,建議謹慎出臺該降價方案。發揮協會與政府對話功能,為企業解決發展中的問題,將是社會主義市場經濟條件下行業協會應該肩負起的責任。
十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若乾問題的決定》中針對行業協會的發展指出:『積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構,按市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織。』這也決定了行業協會發展必須堅持的原則,未來行業協會的發展方向只能是『市場化』。對於行業協會的市場化,有關專家認為有三個要點:一是公開、透明;二是雙方自願;三是堅持『契約』原則。胡權接受記者采訪時表示,『脫鉤後協會的發展模式應當是按照章程為企業服務。』拍賣行業協會秘書長王認為,市場化原則下建立的行業協會其著眼點就在企業,為企業提供服務是協會的最根本任務。
在推動行業協會發展過程中,政府必須找准自身的定位。胡權認為,『資格、資質的認定還要政府來定,而政府部門一個處室就這麼幾個人,怎麼管得過來?』某行業協會副秘書長接受采訪時表示,『其實政府部門一部分職能是完全可以由協會來承擔的,而且這些職能在政府手中卻不一定能真正做好』。據統計,在本市保留的737項行政許可事項中,約30%屬於資格資質認證,行業准入及生產許可事項。這些數據表明,政府現在還有較多的精力放在微觀環節中,這些職能完全可以委托給行業協會。例如由行業協會成立專家委員會,對資格資質、行業准入及生產許可等申請進行初審。這樣政府只需加強對專家委員會行為的監督和檢查,將大大減輕負擔。此外,凡是行政機關轉移或委托給行業協會的職能,都應采取制定規范性文件或簽署協議的方式予以明確,並對現有規章制度、工作流程進行相應的修改。
在《辦法》第二十四條中,明確了行業協會承擔相關職能所必須具備的條件。胡權認為,要承擔這些政府轉移的職能,行業協會還要苦練內功,達到獲得授權的必須條件。
行業協會組建標准
發起組建行業協會,應當符合下列條件:
(一牘具有6名以上已在本市取得營業執照並連續經營兩年以上的企業、個體工商戶或者其他經濟組織作為發起人;
(二)發起人已達到或者承諾在6個月內達到擬吸收入會會員佔全市同行業經濟組織總數20%以上,或者營業額佔同行業營業額的50%以上;
(三)有發起人共同推舉產生的擬任負責人;
(四)章程草案符合有關法律、法規和本辦法規定;
(五)法律、法規規定的其他條件。
協會承擔相關職能所需條件
政府部門向行業協會移交有關職能,或者委托行業協會承擔有關公共服務職能,應當在市行業協會主管部門的指導下,選擇符合下列條件的行業協會:
(一)具有與所移交的事項或者受委托的職能相適應的專職工作人員;
(二)具有承擔相應法律責任的能力;
(三牘其單位會員數量應當達到本市同行業經濟組織總數的51%以上,並且單位會員年度營業額應當達到同行業年度營業總額的51%以上;
(四)國家和本市規定的其他條件。摘自《天津市行業協會管理辦法》
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