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2005年4月22日,市政府第48次常務會議審議通過了《天津市企業國有資產監督管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),這是推進本市國有資產管理體制改革的一項重大舉措,本市國有資產監督管理法律法規體系得到進一步完善。《暫行辦法》是天津市國資委成立後出臺的第一個有關國資管理的政府規章,受到了各方關注。天津市國資委這個去年6月18日掛牌成立的新機構,被寄予厚望,希望它挑起國有資產保值、增值的大梁,改變過去『老板加婆婆』的管理模式。天津市國資委負責人認為該《暫行辦法》的出臺意義深遠,標志著依法監督管理國有資產邁出了堅實的一步。
三年打造監管體制法規先行
天津市國資委的任務簡單而艱巨——用三年左右的時間,基本建立起比較完善的國有資產監管體制框架。
三年中,天津將依托國資委加快推進政企分開的步伐。以前政府管國有企業,既是出資人又是社會管理者,既是老板又是婆婆。所以企業在某種程度上不是獨立法人,只是一個工廠而已,因為它的資產、人員都隨時受上級調動,產品實行計劃管理。成立國資委就是要改變這個狀況,使政府的精力從企業具體事務中抽出,主要放在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上。
國資監管,法規先行。
市國資委成立之初,就按照市領導提出的『盡快建立起本市國有資產監督管理的法律法規體系』的要求,圍繞『依法履行出資人職責』這個中心,根據國務院《企業國有資產監督管理暫行條例》(國務院378號令)的規定,會同市政府法制辦起草出臺了《天津市企業國有資產監督管理暫行辦法》。《暫行辦法》明確了天津國有資產管理體制的基本框架和企業國有資產監督管理的基本制度,將國有資產管理體制改革工作納入法制化軌道。
國資委認為《暫行辦法》的出臺是推進天津國有資產管理體制改革的一項重大舉措,標志著天津國有資產監督管理法律制度得到進一步完善,依法監督管理國有資產邁出了重大步伐,對於天津建立適應社會主義市場經濟需要的國有資產監督管理體制,進一步搞好國有企業,推動國有經濟布局和結構的戰略性調整,發展和壯大國有經濟,實現國有資產保值、增值,具有重要意義。
其實,天津的國有企業的改革早在1994年就啟動了,也就是『三五八十』階段性目標中的『八』——用8年左右的時間將國有大中型企業嫁接、改造、調整一遍。從1995年開始,市委、市政府決定,對本市國有資產管理體制進行重大改革和調整。1995年年底到1996年,撤銷了工、商、建、農系統共18個行政管理局成立總公司,由市政府授權經營國有資產並承擔保值、增值責任,完成了國有企業改革的第一步。1999年,國企改革繼續深化,把總公司改造為控股公司。在後來的發展過程中,控股集團公司出現了多種模式,有的是完全控股集團公司;有的是生產經營性集團公司;還有的是既從事資本經營,又從事生產經營的復合型集團公司。
這一輪國企改革帶動了資本的流動,促進了產業結構調整,形成了企業集團,提高了國有資產的控制力、影響力和帶動力。截至2004年年底,全市國有及國有控股企業總資產從1993年的1140億元增長到5653億元,增長了4.9倍;所有者權益從1993年的246億元增長到1974億元,增長了8倍;其中國家所有者權益從1993年的221億元增長到1746億元,增長了7.9倍。從1993年到2004年的十一年間,國有及國有控股工業企業從2165戶減少到1335戶,減少了38%,而實現利潤由4億元提高到157.5億元,增長了39.4倍;2004年,國有及國有控股工業企業銷售收入2137億元,佔全市工業企業銷售收入的比重達到39%,實現利潤佔全市的38.2%,上繳稅金佔全市64%,國有經濟在本市國民經濟中發揮著主導作用。
國資委就是在這一基礎上成立的。國資委的成立繼續深化了天津的國有企業改革,加速國有企業所有權與經營權的分離。把控股集團公司從政府直接領導下拿出來,由政府特設的管理機構———國資委來領導,實現政資分開、政企分開,由國資委通過國有資產營運機構去經營資產,實現所有權和經營權的分開。因此,市有關方面負責人認為:『天津市的國有企業改革,以國資委的成立為標志,由量變走向了具有質變性質的改革,意義非常深刻。』而《暫行辦法》的出臺標志著國資委實施國資監管邁出了實質性的一步。
兩種監管形式逐步推進
值得關注的是《暫行辦法》中提出了兩種國資監管形式:直接監管和間接監管。
此次天津國資委對國有資產直接監管的范圍並沒有全面開花,而是從工業開始突圍。第一批納入直接監管范圍的是工業的18個控股集團公司和市產權交易中心,截至今年4月底,首批納入國資委直接監管單位的增加值、銷售收入、總資產分別佔全市工業的35%、40%、44%,是天津市工業的骨乾。其餘的國有資產采取委托監管的方式。委托監管單位明確相應的領導和部門負責監管工作。
對於國有資產的監管天津采取的是一種逐步過渡的態度。對天津經營性國有資產分批納入直接監管,不是一次性地劃入直接監管。但天津的逐步過渡目標十分明確也十分堅決:『把經營性資產都要逐步地轉到國資委去監管。』《暫行辦法》還規定地方性金融資產也將納入監管范圍。其餘的經營性國有資產都將劃歸國資委監管。
之所以選擇工業為國資監管的突破口,緣於天津工業這些年打下的雄厚基礎。據悉到2004年年底,國有資產的總量已經達到1746億元,其中國資委直接監管480億,佔1/3。成立國資委就是要加快推進國有資產管理體制改革,加快推進國有企業改革,建立現代企業制度,增強企業的活力和市場競爭力,同時促進國有企業的資產調整重組,與社會上其他的生產要素緊密結合,形成若乾個主業突出的大企業集團,提高國有資本的控制力和影響力。
國資監管今年鎖定四項任務
《暫行辦法》的出臺是國資委實施國資監管的重要一步,而國資監管還有很長的路要走。據悉,為加強國有資產監管,今年國資委在《暫行辦法》的指導下將要完成四項任務。
一是以健全組織機構為重點,完善國有資產監管體制。加快建立區縣國資監管機構,落實區縣和委托監管單位國有資產保值、增值責任;對集團公司進行重新授權,進一步理順集團內部的產權關系。
二是以落實經營責任為重點,完善管理體系,實現對國有資產的有效監管。建立制度與貫徹制度並重,完善監管法規體系;建立經營業績考核評價體系,完善企業領導人員的激勵約束機制;加強清產核資、統計分析等基礎性工作,為准確評價和推進國有資產的規范管理創造條件。
三是以體制、機制創新為重點深化改革,增強國有企業的競爭力。加快和規范推進國有企業產權制度改革,激發企業的活力;規范公司法人治理結構,完善制衡機制;抓緊解決國有企業的歷史遺留問題,進一步減輕企業的負擔。
四是以資本運營為重點,加快國有經濟布局和結構的戰略性調整,壯大國有經濟。實施大集團戰略,加快培育主業突出、核心競爭力強的大集團公司;加快國有企業的搬遷改造步伐,盤活和提昇存量資產;采取有效措施破產銷『殼』,實現劣勢企業退出。
切實加強國有資產監管——市國資委負責人答記者問
市政府第48次常務會議通過了《天津市企業國有資產監督管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),市國資委負責人就《暫行辦法》有關問題回答了記者的提問。
記者:《暫行辦法》是本市出臺的第一個有關國資管理的政府規章,它的出臺對加強國有資產監管工作有何現實意義?
市國資委負責人:制定《暫行辦法》主要是貫徹中央和市委關於深化國資國企改革的要求,落實《企業國有資產監督管理暫行條例》,加快建立新的國有資產管理體制,加強國有資產監管,實現國有資產的保值、增值,其現實意義主要體現在以下四個方面:
一是《暫行辦法》的出臺標志著本市國有資產管理體制改革進入了新階段。近年來,在市委、市政府的領導下,本市不斷深化國有資產管理體制改革,在國有資產管理的組織形式、對集團公司實行授權經營、建立產權交易市場等方面進行了積極的探索。但是從總體上看,政資沒有真正分開,國有資產出資人職責由多個部門分散行使,導致了出資人不到位。對此《暫行辦法》按照黨的十六大、十六屆三中、四中全會精神和《企業國有資產監督管理暫行條例》、行政許可法的規定,明確本市國資監管體制的基本框架,即『兩級管理』、『兩種方式監管』作為過渡,目前這種體制是可行的,這也為進一步實現國有資產的集中統一管理奠定了基礎,創造了條件。
二是《暫行辦法》的出臺,將進一步推進國有企業改革和發展的進程。國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。近年來,本市國有企業改革取得了明顯進展,大多數國有企業初步建立了現代企業制度,但是總的來看,以股份制為主的產權制度改革進展緩慢,規范的現代企業制度尚未完全建立,法人治理結構尚不完善。對此《暫行辦法》依據《企業國有資產監督管理暫行條例》和《公司法》的有關規定,進一步完善了企業國有資產管理制度,對國有資產重大事項監管范圍及職責包括重大投融資、重大產權變動、重大資產處置、資產重組行為、國有資本經營預算等加以明確,為深化國有企業改革,搞好國有企業提供了法律保障。
三是《暫行辦法》的出臺,將有利於推進本市國有經濟布局結構的戰略性調整,進一步發展壯大國有經濟。近年來,按照進而有為、退而有序的原則,天津狠抓結構調整,加快企業調整重組的步伐,實施戰略東移,推動國有經濟向優勢支柱產業集中,經過多年的努力,國有企業戰略性改組取得成效,一批有競爭實力的企業集團正在發展壯大,國有企業優勝劣汰的機制正在形成。但是國有經濟布局分散、戰線過長的問題依然存在,《暫行辦法》專門規定了國資監管機構推進國有資產合理流動和優化配置,推進國有經濟布局和結構戰略性調整的職責和義務,確立了企業投融資、合並、破產、產權交易等基本制度,這對進一步加大國有經濟戰略性調整的力度,優化布局結構,提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力,將發揮積極的作用。
四是《暫行辦法》的出臺,表明本市國資監管方面的立法工作邁出了實質性的步伐。《暫行辦法》明確了監管范圍、管理體制和監督事項的職責范圍,為國有資產監管部門依法履行出資人職責提供了行為依據,相當於本市國有資產監管的『基本法』。因此,國資委將按照《暫行辦法》的規定制定一系列相應的制度和辦法,比如企業國有資產委托監管試行辦法、國有資產授權經營管理辦法等等,將會加快監管立法的進程。
記者:前面您談到《暫行辦法》作為本市國有資產監管的政府規章,相當於一部『基本法』,所涉及的內容也比較多,能否對《暫行辦法》的內容作個概括的介紹?
市國資委負責人:《暫行辦法》是我們貫徹中央精神,加快推進國有資產管理體制改革的一個很重要的法規性文件,一共分二十六條,主要內容有四個方面。
一是明確了國有資產監管的范圍。《暫行辦法》規定全市國有經營性資產全部劃歸國資委管理,包括將金融類經營性國有資產和實行企業化管理的事業單位中的國有資產也納入了調整范圍。
二是明確了國有資產監督管理的體制。《暫行辦法》規定,實行『兩級管理』、采取『兩種方式監管』。『兩級管理』,即實行由市和區縣政府分別代表國家對企業國有資產履行出資人職責,建立責權利相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。『兩種方式監管』,即市國有資產監管機構對市屬企業國有資產采取直接監管和委托監管兩種方式進行監督管理。同時還明確,市國有資產監管機構對區縣和委托監管部門的國資監管工作負有指導和監督的責任。
三是明確了國有資產監管事項的范圍。在《暫行辦法》中,主要從完善監管體系、推進國企改革、加強重大事項管理三方面做出規定。在完善監管體系方面提出了建立經營業績考核和薪酬管理、國有資本經營預算和收益管理,外派監事會、企業法律顧問等制度。在推進國企改革方面,提出了推動國有經濟布局和結構的戰略性調整,培育具有影響力和競爭力的企業集團;放開搞活中小企業,從國有經濟不適宜發展的領域中有序退出等任務。在加強企業重大事項管理方面,明確了重大事項的內涵,包括發展戰略規劃、重大投融資、重大產權變動,重大資產處置、資產重組、對外擔保等。
四是明確了國資監管機構履行職責的程序。《暫行辦法》先是對審核程序做了規定,包括審查、核准企業的重大事項,委派股東代表、董事等以及審理期限。《暫行辦法》還對國有資產的授權經營程序做出了規定,明確市國有資產監管機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。
記者:剛纔,您談到將按照《暫行辦法》的規定制定一系列相應的制度和辦法,據了解,國資委正在報批《天津市企業國有資產委托監管試行辦法》(簡稱委托監管辦法),提請市政府審議後下發,請問,《委托監管辦法》和《暫行辦法》是什麼關系?
市國資委負責人:《暫行辦法》是國資管理的綱領性文件,《委托監管辦法》是依據《條例》和《暫行辦法》制定的,是貫徹落實《暫行辦法》重要的規范性文件,在《委托監管辦法》中進一步明確了委托監管范圍、委托監管機構的職責、委托監管事項、責任等內容。前者是政府規章,以政府令的形式下發;後者是政府規范性文件,以政府文件的形式下發。
關於《暫行辦法》的相關問題解答
Q:《暫行辦法》的適用范圍?
A:根據國務院《企業國有資產監督管理暫行條例》以下簡稱《條例》(國務院378號令)和市國資委『三定』方案確定的原則,結合本市實際情況,在國務院《條例》中規定的『國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理適用范圍』的基礎上,將本市金融類經營性國有資產和實行企業化管理的事業單位中的國有資產也納入了調整范圍,即將國有經營性資產全部劃歸國資委管理,以有利於本市國有資產的統一監督管理。
Q:什麼是『兩級、兩種模式』的國有資產監督管理體制?
A: 兩級管理:即本市實行由市和區、縣人民政府分別代表國家對本市企業國有資產履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。
兩種形式監管:即市國有資產監督管理機構對本市企業國有資產采取直接監管和委托監管兩種方式進行監督管理。其中委托監管模式是指,市有關部門根據市國有資產監督管理機構的委托,在一定期限內,代表市國有資產監督管理機構,依法對本市部分國有及國有控股、國有參股企業和實行企業化管理的事業單位的企業國有資產進行監督管理。同時明確,市國有資產監督管理機構依法對市國有資產委托監管部門的國有資產監督管理工作進行指導和監督。
Q:《暫行辦法》怎樣實現對企業負責人的監督管理?
A: 首先,建立經營業績考核和薪酬管理制度。《暫行辦法》明確規定,建立企業負責人經營業績考核和薪酬管理制度,國資監管機構要與企業負責人簽訂業績合同,根據業績合同進行考核,依據考核結果,決定其獎懲。其次,完善企業負責人管理的有關法律責任。在《條例》中,突出強調了所出資企業負責人應當承擔的責任,例如,要按照規定向國資監管機構報告財務經營和國有資產保值、增值情況,未按規定執行的視情節給予紀律處分。例如,規定國有及國有控股企業負責人濫用職權、玩忽職守造成企業國有資產損失的,應負賠償責任,並依法給予紀律處分。特別是對國有及國有控股企業的負責人人選條件做出了更為嚴格的限制性規定,對企業國有資產損失負有責任,受到撤職以上紀律處分的國有及國有控股企業負責人,5年內不得擔任任何國有及國有控股企業的負責人;造成重大損失或被判刑的終身不得擔任任何國有及國有控股企業的負責人等。
Q;市國資監管機構對企業重大事項實施監督管理的職責?
A:《暫行辦法》規定了市國有資產監督管理機構管事權的三項主要職責:一是編規劃,按照國家、全市發展規劃和產業政策,制定和實施本市推進國有資產合理流動和優化配置的發展規劃,推動國有經濟布局和結構的戰略性調整,促進國有資本向優勢產業集中,培育發展具有影響力和競爭力的企業集團,增強國有經濟的控制力、帶動力;二是抓改革,采用多種有效方式放開搞活國有中小企業,逐步實現國有經濟從劣勢產業中有序退出,防止國有資產流失,促進國有資產保值、增值;三是定政策,指導和協調解決國有及國有控股企業改革與發展中遇到的普遍性困難和問題。圍繞上述三項職責,將重大事項又具體細化為六個方面:一是發展戰略規劃,包括3至5年中期規劃和10年遠景目標;二是重大投融資,其中投資包括對外投資、固定資產投資、金融投資以及其他類型的投資,融資包括發行債券和向銀行借款等;三是重大產權變動、重大資產處置;四是股份制改造、修改公司章程、增減注冊資本、合並、分立、變更公司形式、破產、解散、清算等資產重組行為;五是國有資本經營預算、決算;六是對外擔保等其他重大事項。
Q:企業對於企業國有資產應盡的責任和義務?
A: 一、保值、增值,維護所有者權益和建立現代企業制度等責任和義務。本市國有企業貫徹落實《暫行辦法》的關鍵,是要認真執行《暫行辦法》各項規定,依法經營好企業國有資產。因此,國有企業必須履行應有的責任和義務,努力提高經濟效益,防范國有資產流失的法律風險,對其經營管理的企業國有資產承擔保值、增值責任;加強法制建設,堅持依法經營管理,不得損害企業國有資產所有者和其他出資人的合法權益;建立現代企業制度,推進公司制改造,建立和完善規范、有效的法人治理結構。
二、建立健全企業法律顧問制度,防范法律風險的責任。加強風險管理是現代企業管理體系中不可或缺的重要組成部分,而法律風險防范在加強企業風險管理中又具有特殊重要的地位。作為市場經濟主體的企業必須依法經營管理、依法開展各種經濟活動,這是對企業最基本的要求。企業的各種行為如改制、並購重組、對外投資、契約合同和產銷行為等都存在不同程度的法律風險,因此,任何企業都要重視防范風險、化解風險。
三、定期向國有資產監督管理機構報告工作的義務。國有資產監督管理機構作為代表本級政府履行出資人職責的機構,承擔著對所出資企業國有資產的保值、增值進行監督的職責。要履行好這一職責,前提條件是必須了解和掌握所出資企業的有關財務經營狀況,以便及時發現問題,並采取相應措施。因此,《暫行辦法》規定,所出資企業中的國有獨資企業、國有獨資公司應當按照規定定期向市國有資產監督管理機構報告財務狀況、生產經營狀況和國有資產保值、增值狀況。
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