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『西方發達國家,尤其是美國,樂意中國加入世貿組織一個很重要的原因就是看中了中國的養老金市場』。在接受記者采訪時,清華大學公共管理學院楊燕綏博士談到我國養老金管理制度時顯得有些擔懮。
她說,中國加入世貿後,養老金制度面臨一些新的問題,如外國金融機構進入,未來十年人口老齡化加快,勞動力結構調整,同時要把農民納入到這個制度中來,這些都將對養老金管理制度提出嚴峻的挑戰。
西方『三支柱』制度可資借鑒
楊燕綏認為,西方國家的養老金『三大支柱』可以為我國養老金管理制度改革提供借鑒。
第一大支柱是社會統籌賬戶。這個賬戶由政府出資,政府管理,該賬戶覆蓋所有的人,一些經濟發達的西方國家已經實行這種賬戶。
社會統籌是中國政府公共政策的既定選擇。1951年,我國就開始建立一種福利模式,叫勞動保險,後來發展到退休制、公費醫療、勞保醫療,直到今天的養老金制度。由於各地經濟發展很不平衡,還不能實現全國統籌。目前,政策目標在於實現省級統籌,實際運行時還限於市級甚至縣級、區級統籌。
在西方,僱主和僱員還要建立一個賬戶,叫第二支柱,第二支柱在中國叫企業年金。年金開始是由僱主出資為僱員建立的,後來發展到僱主和僱員各出一部分,最後又發展到企業的延期支付,如僱員股權制,利潤分享。在這裡,起主要作用的是企業。
第三支柱是個人的自願儲蓄,可以是銀行儲蓄,也可以是保險,也可以是民間基金。
世界銀行的專家把以上三種養老金的籌集方式稱為三大支柱。
四個賬戶尚需理清和規范
在今年3月國務院發展研究中心舉辦的『中國發展高層論壇』上,楊燕綏博士向中國人民銀行戴相龍行長提出了中國養老金四個賬戶問題。楊博士認為,它們和世界銀專家定義的三個支柱是有區別的,這四個賬戶仍需要改革,因為存在政府職能、企業和個人三者角色混淆的問題。
第一個是社會統籌賬戶。我國從90年代開始建立社會統籌與個人賬戶相結合的養老金制度。然而,此賬戶和西方的社會統籌賬戶不同:在西方,政府把稅收收入注入社會統籌賬戶,由於各種原因,我國以前並沒有財政資金的注入,直到去年,國家把財政收入的15%甚至更多注入到這個賬戶中。此外,按規定我國企業要把工資總額的20%左右繳入這個賬戶中。
第二賬戶就是個人繳費賬戶。社會基本養老保險除了社會統籌賬戶外,還包括個人繳費賬戶,它是由企業和職工共同繳費形成的。按照政策,這個賬戶是按照個人工資的11%的標准建立起立起來的,職工出工資的4%到8%,如職工出7%,企業則出4%,如此類推。該賬戶也由政府管理,這樣在基本養老保險中出現了兩個賬戶:社會統籌賬戶和個人繳費賬戶,目前兩者都是由勞動與社會保障部門設立的經辦機構分別進行管理,是分權式政府管理。
楊燕綏認為,我們既不能說個人繳費賬戶是第一支柱,也不能說它是第二支柱。從管理上來說,社會統籌賬戶是不累積的,按照現收現付的方式管理;而個人賬戶的資金要投資運營,要增值,以應對風險,滿足將來的需要,因此應把它『做實』,
而不是由政府來管理,要交給托管人和專業投資機構管理。這需要培育養老金經辦機構,完善審計監督規則,同時也要使得老百姓了解養老金的投資知識,學會如何選擇養老金投資公司,放心地把錢交給他們進行經營。目前,個人賬戶的積累如果不能增值,就可能貶值,即不能應對將來的各種風險。
第三個賬戶相當於西方的第二個支柱,即企業年金。從1995年勞動部頒布發展補充養老金的建議後,有些企業就開始建立企業年金,主要是買商業性的人壽保險,但都不是規范的企業年金。中國要建立這個支柱將面臨著很多問題,楊燕綏認為,可選效益好的地區和單位嘗試。目前,勞動與社會保障部正在制定《企業年金管理辦法》,已經形成了一些基本原則,如僱主和僱員共同繳費,建立個人賬戶;實行市場化運作等。她說,一旦企業年金試行成功,就可以把個人賬戶從社會基本養老保險中獨立出來,以基本保險為主,完善企業年金。現在有兩個個人賬戶,其中的基礎數據在不斷變動,政府成本,金融機構成本和個人成本非常高。
第四個賬戶是個人儲蓄賬戶。該賬戶不同於我國目前的個人儲蓄和投保。她強調說,我們對個人儲蓄賬戶存在認識上的誤區,目前的個人儲蓄和投保實際上不是第三支柱,它沒有起到第三支柱的作用,因為個人可以隨時支取存款,如果是保險的話,也可以退保,是非鎖定的。要把它當成養老金的第三個支柱,就必須把它鎖定,這就要求國家出臺有關的法規和政策,如減免收入所得稅。授權銀行,一旦把錢當作養老金存入,就不能隨便取出,同時法規也要鼓勵個人儲蓄,鼓勵金融機構開發出新產品。楊燕綏說,我國在90年代就確立了建立第三支柱的目標,這是一個很好的決策,現在最關鍵問題的是,國家要采取一個合適的延稅政策(延長時間交稅),鼓勵個人進行養老儲蓄。
應對加入世貿,養老金可能實行托管制度
楊燕綏說,在國外,銀行證券保險等金融機構都介入養老金管理,養老金可以說是它們的主要產品。因為養老金一交就是30年,並且每月都得交,儲蓄時間也很長,比較適合作長期投資,而長期投資的收益是很高的。
國外的金融機構經營養老金很有經驗,由養老金開發出許多新的金融產品。養老金積累在美國有25000億美金,這麼一大筆錢,當然要尋找投資的途徑,否則就會貶值。1997年亞洲金融危機時,索羅斯動用的就是養老基金。
中國養老金總量也很大,然而由於我國資本市場的缺陷,養老金還缺乏有效的投資途徑。楊燕綏認為,養老金要進行投資,需要一個高度競爭的投資政策和嚴格管理的資本市場,要有一套嚴格的監管規則。當然,養老金的進入,也會促使市場形成一套審慎的監管規則。
楊燕綏說,加入世貿後,外國的銀行保險證券等金融機構將進入中國,雖然會對中國養老金管理制度提出新的挑戰,但也有有利因素,如我國加入世貿後,金融政策的調整、四大商業銀行的改革、資本市場監管的加強、養老金經辦機構的培育、機構投資者的發展、共同基金的醞釀,都為養老金的投資管理提供了有利的條件。目前中國政府正在考慮有關對策,但還沒有出臺一個比較成熟的方案,可能會實行托管制度。
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